Nội dung chính của nguyên tắc FPIC theo quan niệm quốc tế 

1. Nguyên tắc FPIC là gì:

Nguyên tắc FPIC trước tiên và trên hết mang mục đích bảo vệ người bản địa trong những vụ việc liên quan đến họ, khi mà các thiết chế pháp lý dân sự thông thường là không đủ để đáp ứng nhu cầu thực tiễn. Nguyên tắc FPIC được đúc rút ra từ các quyền của người bản địa được quy định tại Tuyên ngôn về quyền của các dân tộc bản địa 2007. Theo các Điều 10, 19, 8, 29 và 32 của bản Tuyên ngôn này, đặc biệt là điều 28, quy định rằng nhà nước và các chủ thể khác cần phải có được sự chấp thuận một cách tự do và thỏa đáng của cộng đồng bản địa trước khi tiến hành bất kỳ công việc này có tác động (đặc biệt là tác động có hại) đến cuộc sống của họ. Tại Điều 28 kể trên, lần đầu tiên thuật ngữ “đồng thuận tự nguyện, trước và được thông tin đầy đủ” được sử dụng chính thức. 

Với tư cách là một “quyền”, FPIC được Hội đồng nhân quyền LHQ (“HRC”) giải thích “là một quy tắc / chuẩn mực (social norms) được xây dựng trên nền tảng quyền tự định đoạt và quyền không bị phân biệt chủng tộc...” và trước tiên là bảo vệ quyền đối với đất đai và tài nguyên, bắt nguồn từ những quyền mang tính lịch sử của cư dân bản địa.

+ Cơ quan này nhấn mạnh FPIC là một quyền tập thể của cộng đồng bản địa. Về điểm này | học giả Siegfried Weissner đã bình luận thêm rằng việc xem xét FPIC dưới góc độ quyền của cá nhân riêng lẻ sẽ gây tổn hại đến chính những mục tiêu mà Tuyên ngôn về quyền của các dân tộc bản địa mong muốn đạt được. 

FAO là một trong các tổ chức nổi bật thể hiện sự nhiệt thành trong việc phát triển FPIC trở thành một nguyên tắc hành động, nói cách khác, chuyển từ việc quy định về quyền của nhóm bản địa sang quy định trực tiếp về các nghĩa vụ của những chủ thể khác trong sự tương tác với nhóm. Đây cũng là một tổ chức tiên phong trong việc vạch rõ sự phân biệt sự đồng thuận tự nguyện, trước và được thông tin đầy đủ với sự tham gia của người dân.1

Tổ chức này lý giải FPIC tức là: Nguyên tắc và quyền “đồng thuận tự nguyện, trước và được thông tin đầy đủ” yêu cầu các nhà nước và các tổ chức theo mọi loại ở mọi cấp độ cần có được sự chấp thuận (authorization) của cộng đồng bản địa trước khi thực hiện các dự án, chương trình hoặc quy định pháp lý và quyết định hành chính có thể ảnh hưởng đến họ. Nó nhấn mạnh rằng người bản địa phải được bao gồm trong quá trình tham vấn, các yêu cầu về thời gian của những quá trình này phải được tôn trọng và các thông tin mà có thể ảnh hưởng đến những hoạt động hoặc hành động đã được lên kế hoạch phải được công khai trước. Các phương thức tham vấn phù hợp đảm bảo những hoạt động hoặc hành động đã được lên kế hoạch đó phản ánh được những mối quan tâm của người bản địa, qua đó cho phép một quá trình phát triển dựa trên sự tự quyết”. 

2. Nội dung chính của nguyên tắc FPIC theo quan niệm quốc tế:

Có thể thấy rằng nguyên tắc FPIC dường như được xây dựng nhằm tìm kiếm sự đồng thuận của cộng đồng bản địa thay vì tất cả các bên trong quá trình quản trị. Tuy nhiên, điều này thực chất không ảnh hưởng đến mục tiêu tìm kiếm sự đồng thuận chung. Cần phải nhìn nhận nguyên tắc FPIC là công cụ chính sách có hiệu quả nhằm giúp cộng đồng bản địa thực sự trở thành một bên có ảnh hưởng trong quá trình quản trị, bên cạnh những chủ thể khác. Sự thực hành nguyên tắc FPIC gần với sự thực hành nguyên tắc đồng thuận đến mức nào sẽ được đánh giá thông qua việc những chủ thể khác có lợi thế lớn hơn đến mức nào so với cộng đồng bản địa xét trên khía cạnh mức độ tác động đến quá trình. Tại Việt Nam, như sẽ được chứng minh tại Chương Hai, sự khác biệt này là rất đáng kể, và vì vậy có thể cho rằng FPIC là mảnh ghép cuối cùng để thực hiện nguyên tắc đồng thuận. 

Theo quan điểm của WB, nội dung của nguyên tắc FPIC gồm có các điểm chính sau đây:

Tự do: Những người chịu tác động phải đồng ý một cách hoàn toàn tự nguyện, nghĩa là không hề có sự ép buộc hay lừa dối. Về điểm này, FAO còn bổ sung thêm, bên cạnh các vấn đề khác, yêu cầu về quyền quyết định về quá trình của các chủ thể quyền (rights–holders) và tính bình đẳng giữa các thành viên của cộng đồng.

Thông tin đầy đủ: Những người chịu tác động phải có hiểu biết về quyền của họ và về các khía cạnh của dự án ngang bằng với bên đề xuất dự án, đặc biệt là về các quyền đối với lãnh thổ đất đai và về bản chất của các dự án, bao gồm các lợi ích, tổn hại và nguy cơ đối với họ. Điều này đòi hỏi bên cung cấp thông tin phải có trách nhiệm thực hiện mọi biện pháp có thể để hiệu quả truyền đạt cao nhất. Về điểm này, FAO bổ sung thêm, bên cạnh các vấn đề khác, thông tin phải được truyền tải liên tục trong toàn bộ quá trình thực hiện FPIC.

Trước: Sự đồng thuận của những người chịu tác động phải là điều kiện tiên quyết cho bất kỳ hành động triển khai dự án nào mà sẽ gây tác động đến họ. Về điểm này, FAQ bổ sung thêm, bên cạnh các vấn đề khác, rằng người chịu tác động cần có thời gian vừa đủ để cân nhắc và suy tính trước khi ra quyết định 46 

Đồng thuận: Sự hài hòa và nhất trí tình nguyện với những cách thức mà dự án có thể được thực hiện theo cách những người chịu tác động có thể hài lòng; tuy nhiên, sự đồng thuận này không cần thiết phải là tuyệt đối. Đa số tuyệt đối cũng có thể được chấp nhận. Về điểm này, FAO bổ sung thêm, và tác giả cũng muốn đặc biệt nhấn mạnh, bên cạnh các vấn đề khác, việc lấy ý kiến có thể diễn ra theo từng giai đoạn của dự án.

Thoạt đầu ta có thể nhận thấy ngay rằng dường như quan điểm về ý kiến số đông giản đơn mà ta đã phê phán cũng chính là phương pháp mà WB đang áp dụng. Tuy nhiên, nếu đặt phương thức ra quyết định theo đa số này vào vào quy trình FPIC thì có thể kỳ vọng sự triệt tiêu tối đa sự loại bỏ các tiểu bộ phận thiểu số của nhóm, trao cho từng thành viên của nhóm những hiểu biết ngang nhau để cân nhắc và cơ hội ngang nhau để ra quyết định. 

3. Áp dụng nguyên tắc FPIC trong kinh nghiệm quốc tế: 

Điều may mắn là mặc dù các tổ chức quốc tế không thể thống nhất về định nghĩa người bản địa, thì việc áp dụng nguyên tắc FPIC như một công cụ bảo vệ quyền của người bản địa lại được nhất trí một cách rộng rãi. Các phiên bản nội hàm của nguyên tắc FPIC cũng không có quá nhiều sự khác biệt đáng kể. Do đó, có thể rút ra một kết luận rằng dù định nghĩa “người bản địa” như thế nào thì Việt Nam vẫn luôn có thể áp dụng được FPIC trong các dự án cụ thể. 

Ngay cả khi lập luận này không thể thuyết phục các nhà hoạch định chính sách và các nhà lập pháp thì điều may mắn thứ hai là Liên Hợp Quốc đã có sự tổng kết về kinh nghiệm áp dụng FPIC trên khắp thế giới ngay từ năm 2005, và các quốc gia có thể tìm thấy trong đó những chỉ dẫn phù hợp với bối cảnh của mình một cách dễ dàng. 

Cụ thể, Liên Hợp Quốc đã tổng kết các nguyên tắc thực hiện FPIC ở cấp độ quốc gia thông qua kinh nghiệm tại một số quốc gia như Philipines, Malaysia, Australia, Venezuela, Peru.

Tại các nước này, việc ứng dụng FPIC để bảo vệ các quyền liên quan đến đất đai và tài nguyên đều được luật hóa. Tại Philipines, đó là “Đạo luật về quyền của người bản địa 1997”, quy định về” quyền FPIC” của người bản địa đối với mọi hoạt động liên quan đến đất đai của họ. Venezuela quy định quyền khước từ các hoạt động có thể gây hại đến truyền thống văn hóa và đa dạng sinh học trên lãnh thổ của người bản địa tại đạo luật về đa dạng sinh học năm 2000. Bang Sarawak của Malaysia đã ban hành Sắc lệnh Trung tâm Đa dạng sinh học Sarawak 1977 và sau đó là Luật Đa dạng sinh học Sarawak (Tiếp cận, Thu thập và Nghiên cứu) 1998, quy định về trách nhiệm của các thiết chế công trong việc đảm bảo người bản địa sẽ luôn được thừa nhận là chủ sở hữu và lưu giữ hợp pháp tri thức bản địa và được hưởng lợi từ đó. Tại Peru, một đề xuất vào năm 2000 đã công nhận nguyên tắc FPIC cho hoạt động nghiên cứu khoa học, di sản văn hóa và các hoạt động khai thác tài nguyên và “quyền FPIC” được công nhận dựa trên hệ thống luật tục truyền thống. Ở 5 bang của Úc, sự đồng thuận đã được các Hội đồng Đất đai do người bản địa kiểm soát giúp đạt được theo luật định trong lĩnh vực khai khoáng trong hơn 30 năm và, theo nghiên cứu của Viện Nghiên cứu Kinh tế và Công nghiệp Quốc gia năm 1999, họ đã thành công trong việc bảo vệ quyền kiểm soát của thổ dân đối với đất của mình và cũng đã cung cấp một quá trình đàm phán theo đó tỷ lệ đất của thổ dân trong lãnh thổ của họ được đưa vào phục vụ khai khoáng ngày càng tăng. 

Nhìn chung, nếu bỏ qua một số khía cạnh nội dung cụ thể của từng vấn đề để tạm tránh các vấn đề liên quan đến định nghĩa và điều kiện đặc thù của mỗi quốc gia, thì những gì có thể ngay lập tức rút ra là: (i) vấn đề bảo vệ các quyền lợi gắn với đất đai của người bản địa là một vấn đề mang tính nguyên tắc và cần được luật hóa; và (ii) sự luật hóa còn có ý nghĩa xác lập thẩm quyền và trách nhiệm cụ thể của công quyền và các chuẩn mực hành động. Điều này đã ngụ ý rằng có thể dùng các tiêu chuẩn của nguyên tắc FPIC để làm thước đo đánh giá pháp luật thực định, rồi tiến hành sửa đổi, bổ sung pháp luật hiện hành theo định hướng phù hợp với các tiêu chuẩn đó. 

Ngoài ra, chính sự khác biệt về phạm vi và cách tiếp cận của các đạo luật của các quốc gia kể trên đã cho thấy một quốc gia cần xây dựng quy định dựa trên cân nhắc các điều kiện riêng có của mình, đúng với tinh thần mà UNESCAP đã khuyến nghị. Sự đa dạng này rất đáng kể. Chẳng hạn, tại một số nơi, ngay cả khi có ghi nhận nguyên tắc FPIC, sự chuyển nhượng mặc nhiên diễn ra mà không cần có sự tham vấn trước. Điều này cho thấy sự thiếu chắc chắn về tính dân chủ và khả năng phòng ngừa xung đột. Một số nơi khác các quy trình thuộc FPIC chỉ tập trung vào một số lĩnh vực có nguy cơ gây tổn hại đến quyền của người địa phương rất cao như khai khoáng, dầu khí, điện, du lịch, v.v. Một số quy trình khác thì được áp dụng ở phạm vi rộng hơn, bao trùm lên các biện pháp hành pháp, lập pháp và cả các dự án có thể ảnh hưởng đến những người thuộc đối tượng quan tâm. Do đó, có lẽ bài học rút ra là FPIC nên được đưa vào luật hóa bằng việc nghiên cứu các khuyến nghị quốc tế trước, và xây dựng một khung pháp lý cụ thể dựa trên các điều kiện riêng có của quốc gia, cuối cùng có thể nghiên cứu về FPIC tại những quốc gia cụ thể khác như một nguồn tham khảo thứ hai hoặc một phương pháp dự đoán về tính hiệu quả của khung pháp lý đang/sẽ xây dựng.