Đồng thuận là gì? Nội dung cụ thể của nguyên tắc đồng thuận 

Những định nghĩa của UNDP hay kể cả của UNESCAP mới chỉ dừng lại ở mức độ rất khái quát. Nội dung của nguyên tắc này còn cần phải được làm rõ để có giá trị hướng dẫn đối với nhà nước và các chủ thể khác trong xã hội. 

Vấn đề đầu tiên cần được làm rõ là nội hàm của khái niệm “đồng thuận”. Vấn đề tiếp theo là những khía cạnh có tính cách kỹ thuật của nguyên tắc đồng thuận: (i) cần phải đạt được đồng thuận trong những vấn đề gì, nói cách khác, các mục tiêu mà nguyên tắc đồng thuận thúc đẩy là những mục tiêu nào; và (ii) sự đồng thuận của những chủ thể nào là cần thiết. Các vấn đề trên đều phải được trả lời bằng cách khảo sát các lý thuyết về quản trị và quản trị tốt cũng như các lĩnh vực liên quan thay vì chỉ dừng lại ở một nỗ lực tối thiểu nhằm giải nghĩa những gì UNDP hay UNESCAP đã diễn đạt. 

1. “Đồng thuận” là gì:

Ta biết rằng quản trị là một quá trình mang tính công cộng, và do đó các nguyên tắc quản trị tốt cũng phải được xem xét bên ngoài bình diện cá nhân. Trong bối cảnh đó, “đồng thuận” có thể được tiếp cận theo hai hướng: (i) đồng thuận với tư cách là một hành vi cá nhân và (ii) đồng thuận với tư cách là một hiện tượng xã hội. 

* “Đồng thuận” như một hành vi cá nhân 

“Đồng thuận” (consent) theo định nghĩa của từ điển Cambridge là “cùng ý kiến hoặc cho phép ai đó làm một điều gì”.

Từ điển Oxford (phiên bản dành cho người học) giải thích đồng thuận là “cho phép làm một việc gì đó, nhất là bởi người có thẩm quyền”. Định nghĩa pháp lý của đồng thuận có phần chặt chẽ hơn. Ví dụ, từ điển Blacks Law – một trong số những từ điển tiếng Anh pháp lý có ảnh hưởng nhất – định nghĩa đồng thuận là một sự đồng tình về mặt ý chí, chấp nhận một cách tự nguyện với ý chí của người khác. Từ điển này giải thích thêm, đồng thuận là “một hành vi lý tính, song hành với sự cân nhắc, khi tâm trí xem xét sự cân bằng giữa tốt và xấu”. Như vậy, đặc điểm quan trọng bậc nhất của sự đồng thuận là phải dựa trên sự tự nguyện, đồng nghĩa không phải là kết quả của sự cưỡng ép, đe dọa, lừa đảo hay nhầm lẫn. 

Mặc dù sự đồng thuận phải là tự nguyện, nhìn chung người dân bắt buộc phải tuân thủ những yêu cầu của pháp luật; sự phản kháng hợp pháp đối với pháp luật thường chỉ giới hạn trong các hoạt độn bày tỏ ý kiến một cách ôn hòa (không có sự đảm bảo về hiệu lực pháp lý) hoặc các quy trình chính thức để sửa đổi hoặc bác bỏ hiệu lực của quy phạm pháp luật đó (có đảm bảo về hiệu lực pháp lý). Tuy nhiên cần lưu ý điều này không đồng nghĩa với việc người dân mặc nhiên phải tuân thủ những quyết định của nhà nước hay chấp nhận các hành vi của nhà nước mà được pháp luật quy định. 

Ngoài ra, cũng cần hiểu rằng bản thân “đồng thuận” đã là một động từ; định nghĩa này không yêu cầu sự đồng thuận cần phải được biểu lộ bằng một hành động cụ thể nào đó. Vì vậy, về nguyên tắc thì sự đồng thuận “ngầm định” (implied consent) được thừa nhận. Sự đồng thuận ngầm hiểu cũng khá đa dạng về cách thể hiện, ví dụ như sự im lặng, hành động hoặc không hành động theo đề nghị (không tuyên bố là chấp nhận đề nghị). Tuy vậy, sự đồng thuận minh thị là quan trọng hơn nhiều đối với quản trị, như sẽ được đề cập dưới đây. 

* “Đồng thuận” như một hiện tượng xã hội 

Sự đồng thuận mà nguyên tắc đồng thuận hướng tới là sự đồng thuận của tập thể, mang tính chất tập thể hơn là tính chất cá nhân; nói cách khác, là một hiện tượng diễn ra trong tập thể chứ không phải một hành vi cụ thể của một cá nhân. Sự đồng thuận đó mang tính chất xã hội. Trong xã hội học, đồng thuận xã hội” (social consent) là thuật ngữ dùng để chỉ sự nhất trí của đa số thành viên của một nhóm về một vấn đề nào đó. Đồng thuận xã hội được nhận diện dựa trên ý tưởng rằng những suy nghĩ, cảm xúc và hành động của 

một người tương tự với những người khác. Tuy nhiên cần phải hiểu rằng không dùng để chỉ sự nhất trí hoàn toàn của mọi người mà chỉ được dùng để chỉ sự nhất trí mang tính chất phổ quát về mục tiêu chung. Trên khía cạnh triết học, đồng thuận xã hội được sử dụng để chỉ việc các chính sách, quyết định được đa số thành viên trong xã hội nhất trí ở các mức độ khác nhau.* Chính vì vậy mà sự đồng thuận, với bản chất không chắc chắn và thường chỉ có thể định lượng tương đối của nó, không nên được sử dụng làm thước đo đánh giá sự tham gia của người dân – một vấn đề mang tính thủ tục mà hoàn toàn có thể được đo lường cụ thể qua thống kê. Điều này giúp củng cố luận điểm rằng nguyên tắc tham gia và nguyên tắc đồng thuận dù gần gũi đến đâu cũng nên được xem xét là hai nguyên tắc hoàn toàn tách biệt. 

Đồng thuận xã hội là kết quả của quá trình đàm phán và thỏa thuận mang tính xã hội.* Do đó, nó phải được đo lường thông qua sự đồng thuận được biểu đạt minh thị thay vì ngầm định, bởi quá trình thương lượng rất khó có thể đi đến kết quả nếu phải dựa trên các phán đoán. Nhà nước – với vai trò là người cầm cân trong quá trình này – cũng không thể dự báo một cách chủ quan ý chí của bất kỳ nhóm nào và lấy đó làm cơ sở vận dụng thẩm quyền công. Từ đây có thể tái khẳng định rằng thực hiện nguyên tắc tham gia là tiền đề, điều kiện để thực hiện nguyên tắc đồng thuận. 

Đồng thuận xã hội là một hiện tượng xã hội, nhưng cũng có bản chất là sự gặp gỡ luồng quan điểm khác nhau được thể hiện ở cả quy mô cá nhân lẫn nhóm / tập thể. Điều này rất đáng lưu ý bởi trong khung cảnh Việt Nam, một số quan điểm cho rằng đồng thuận xã hội có thể tồn tại cùng với các khác biệt, miễn sao những khác biệt này không tổn hại lợi ích chung.26 Nếu suy luận một cách máy móc từ đó thì sẽ dễ đi đến kết luận rằng những khác biệt “gây tổn hại” đến mục tiêu chung thì không được tôn trọng và bảo vệ. Diễn ngôn này có thể bị hiểu sai thành người dân cần phải hy sinh (ở mức độ nào đó) cho các mục tiêu chung, trong khi đó cốt lõi của sự đồng thuận phải là sự tự nguyện. 

2. Những khía cạnh kỹ thuật khác của nguyên tắc đồng thuận:

* “Đồng thuận” với những mục tiêu nào là cần thiết? 

Nguyên tắc đồng thuận, theo diễn đạt của UNDP, yêu cầu sự tôn trọng và hướng tới các mục tiêu chung, có thể đem lại lợi ích cho tất cả mọi người liên quan.” Quan điểm của UNESCAP mang sắc màu lý thuyết công lợi (utilitarianism) rõ nét hơn khi xác định các mục tiêu quản trị được khuyến khích có tính chất “mang lại lợi ích lớn nhất cho xã hột”. Quan điểm đó cũng có tính bao trùm hơn khi đề cập đến cả những mục tiêu cụ thể trong toàn bộ quá trình đạt được mục tiêu lớn nhất, chung nhất và mang lại phúc lợi tổng thể lớn nhất đó.28 

Việc xác định một mục tiêu mang lại lợi ích phổ quát không phải một nhiệm vụ quá khó khăn. Thách thức thực sự nằm ở chỗ nguyên tắc đồng thuận được xây dựng dựa trên ý tưởng nguyên bản là thừa nhận sự khác biệt về lợi ích, nhu cầu hay sự quan tâm của các nhóm khác nhau và đòi hỏi sự dung hòa các khác biệt đó. Nói cách khác nguyên tắc này không cho phép sự áp đặt vì điều đó đi ngược lại với tự do ý chí. Do vậy, cần phải hiểu rằng khi ưu tiên một lợi ích này lên trên lợi ích khác thì đồng nghĩa với việc một cuộc đánh đổi đang diễn ra. “Đồng thuận” có nghĩa là các chủ thể trong xã hội một mặt đồng ý với mục tiêu chung, mặt khác đồng ý cả với việc hy sinh hoặc (tạm) ngừng theo đuổi những mục tiêu của riêng mình. Và rõ ràng, người dân thường sẽ chỉ đồng ý với sự đánh đổi đó nếu như những thiệt thòi của họ được đền bù thỏa đáng. Ví dụ: các tài sản bị trung thu trong lĩnh vực đất đai thì pháp luật nước ta sử dụng thuật ngữ “thu hồi” – sẽ được giải thích trong Chương sau) cần được bồi thường một cách tương xứng với giá trị của tài sản đó. 

Trên góc độ kỹ thuật có thể phân chia các mục tiêu được xem xét thành hai loại: những mục tiêu tổng thể của toàn bộ một tiến trình hay kế hoạch hành động và những mục tiêu cụ thể của từng hành động hoặc chuỗi / nhóm hành động thuộc về từng giai đoạn của tiến trình hay kế hoạch. Trong nhiều trường hợp, có thể dễ dàng đạt được sự đồng thuận rộng rãi của người dân về các mục tiêu tổng thể, nhưng mục tiêu cụ thể thì không. Ví dụ: nhà nước ban hành quy định về hạn ngạch xuất khẩu gạo để đảm bảo an ninh lương thực trong nước. Việc duy trì nguồn cung gạo cho thị trường nội địa có thể được người dân ủng hộ, nhưng việc giới hạn lượng gạo xuất ra thị trường nước ngoài có thể bị phản đối. Ngay cả khi biện pháp hạn chế xuất khẩu được ủng hộ thì hạn mức cụ thể được đặt ra cũng có thể bị phản đối. Như vậy, định hướng đồng thuận cần phải được vận dụng đối với các mục tiêu ở mọi hành động, mọi giai đoạn và mọi cấp độ của tiến trình quản trị. Điều đó đòi hỏi sự hiểu biết sâu sắc về lợi ích, nhu cầu và mối quan tâm của từng nhóm xã hội. Quan trọng là phải xác định được toàn bộ bức tranh của một tiến trình quản trị: chính sách / quyết sách đang xét bao gồm / liên quan quan hệ xã hội nào? Liên quan đến nhóm xã hội nào? Các nhóm đó những điểm chung, điển riêng biệt nào? Trên cơ sở những hiểu biết như vậy mới có thể xác định được những xung đột tiềm tàng, và sau đó là những ưu tiên cần đạt được. Tóm lại, sự đồng thuận cần đạt được ở hai nội dung: Thứ nhất, những mục tiêu tổng thể và mục tiêu cụ thể của một chính sách; Thứ hai, những lợi ích cần có thể được trao đổi cho những mục tiêu đó. Dù thiếu đi bất kỳ nội dung nào trong số này cũng sẽ ảnh hưởng nghiêm trọng đến kết quả thực hiện nguyên tắc đồng thuận và kéo theo đó là kết quả thực hiện chính sách. 

* “Đồng thuận” của những ai là cần thiết? 

Mặc dù không thực sự ghi nhận nguyên tắc đồng thuận, WB vẫn đã đưa ra một góc nhìn rất có giá trị về việc những ai thuộc vào nhóm “không thể gạt ra” trong quá trình quản trị. Cụ thể, họ cho rằng – như đã trích dẫn – quản trị mang bản chất là một quá trình mà các bên liên quan” (stakeholders) cùng nhau đưa ra các quyết sách mà có ảnh hưởng đến họ.? Các “bên liên quan được họ định nghĩa là “nhóm bị ảnh hưởng bởi – dù tích cực hay tiêu cực – bởi, hoặc nhóm có thể tác động đến, những kết quả của hoạt động can thiệp được đề xuất”.30 Do đã tự giới hạn khung cảnh của khái niệm lại trong phạm vi những chương trình hoạt động của mình nên WB sử dụng thuật ngữ “can thiệp” (intervention); tuy nhiên, có thể thấy nếu như áp dụng khái niệm này cho bất kỳ một tiến trình quản trị nào thì ta vẫn thấy hạt nhân hợp lý của nó. 

UNDP trong một dự án hợp tác với Trung tâm Thúc đẩy Đào tạo và Nghiên cứu về Tổ chức cộng đồng (CO-TRAIN) đã định nghĩa “bên liên quan” được dùng để chỉ các “loại” chủ thể trong xã hội mà có thể tham gia vào tiến trình quản trị: chính phủ, các doanh nghiệp, các tổ chức xã hội dân sự, và người dân nói chung. Cách xác định theo nhóm / loại này không giúp xác định “bên liên quan” trong một tình huống cụ thể, nhưng lại giúp hiểu rõ hơn về vai trò và cách thức tương tác giữa các nhóm. Nhìn chung, nhà nước nắm vai trò điều phối và các chủ thể khác trong xã hội sẽ đóng vai trò phối hợp trong tiến trình quản trị; sự đóng góp của mỗi nhóm chủ thể sẽ khác nhau và được quyết định bởi các đặc tính riêng có. Ví dụ, các doanh nghiệp sẽ có lợi thế về tiền vốn và tập trung công nghệ cũng như sự nhạy bén trong việc nhìn ra các cơ hội sinh lời; các tổ chức xã hội có lợi thế về hiểu biết đối với các vấn đề xã hội, các nhà khoa học có lợi thế về kiến thức chuyên sâu trong lĩnh vực cụ thể nào đó... Trong khung cảnh quản trị, những người dân bình thường dường như không có bất kỳ lợi thế nào đáng kể: họ tham gia quản trị với tư cách là một chủ thể chịu tác động bởi quá trình nhiều hơn là tác động vào quá trình. Tiếng nói của người dân thường phải được truyền đạt thông qua các tổ chức mang tính đại diện. 

Những nhóm càng có ít cơ hội và điều kiện tác động vào quá trình hoạch định chính sách là những nhóm mà nguyên tắc đồng thuận hướng tới nhất. Sự đồng thuận của các nhóm này được ưu tiên hơn bởi lẽ chính họ là nhóm dễ bị gạt ra khỏi quá trình ấy nhất, và nếu điều đó xảy ra thì quản trị sẽ đánh mất tính cách dân chủ. Một hệ quả khó tránh khỏi là những người chưa có cơ hội thể hiện sự phản đối của họ với chính sách có thể trở nên bất mãn và bày tỏ chính kiến của mình bằng hình thức khác – thường là cực đoan hơn những phương thức ôn hòa mà họ đã không được sử dụng. 

Trong bối cảnh một dự án đầu tư có sử dụng đất của người bản địa tại Việt Nam, các bên liên quan có thể được xác định gồm (1) nhà nước; (ii) nhà đầu tư (nhà nước trực tiếp đầu tư hoặc doanh nghiệp); (iii) người bản địa; (iv) những người chịu tác động gián tiếp và (v) các nhà khoa học. Vị trí, vai trò của mỗi nhóm đối tượng này sẽ được trình bày rõ ràng hơn trong nội dung Chương hai của luận văn.